道路の敷地と私権の制限

 道路の敷地のなかには、登記簿上の所有権者が道路管理者などになっていない土地もあります。 道路の土地は道路法で私権が制限がされるため、道路の土地の所有権を持っている人などが、土地の引渡しや賃借料の支払いを求めたり、通行を妨げたりすることはできません。

道路敷地民有地

 道路敷地民有地とは

 道路の敷地の範囲としては、次の3つがあります。

  • 現地に道路境界標、舗装や側溝、歩道や境石などの道路の構造物がある範囲 (現況幅員)
  • 道路管理者が定めた道路の区域 (道路法の認定幅員)
  • 道路として登記された土地 (公図の境界の幅員)
道路の敷地の範囲

道路の敷地の範囲(断面図)

 近年、新設されたり拡幅された道路は、ほとんどがこの3つが一致しています。 上述の3つの土地の範囲が異なる場合、道路として管理する範囲は、原則として最も広い範囲となります。

 様々な事情で、現況が道路の土地や道路の区域内の土地に登記簿上の所有権者が他にいる土地があります。 その土地を道路敷地民有地とか敷民(しきみん)といいます。 道路敷地民有地を含めて、道路の土地は道路法の適用を受け私権が制限がされます。

 道路敷地民有地が生じた原因

道路敷地民有地の例

道路敷地民有地の一例(平面図)

 道路は、土地の所有権制度が確立したり、新旧道路法による道路の管理権原等が定められる前からありました。 道路が道路法の道路として認定されたり、住民や道路管理者によって改修されるという歴史的な経緯のなかで、道路の実態と書類上の記載に矛盾が生じることが往々にしてありました。

 道路に関する不動産登記

 私有地の場合、土地の売買をしたときには不動産登記をする義務があり、登記をすることで土地の所有者としての権利が守れるという法律の仕組みがあります不動産登記法第36条民法第177条

 道路の敷地についても不動産登記をしなければ第三者に対抗できないという民法第177条の規定が適用されるため 1) 、不動産登記をしていない道路の敷地が第三者に転売されると、その所有権は第三者に移ってしまいます。

 しかし、道路の敷地は第三者が不動産登記をしても道路法の私権の制限がかかるために道路の供用に支障が生じないことや、不動産登記をする法律上の義務が無いことなどから、種々の制約があるときに不動産登記をしていないこともありました。 現在は、道路の敷地を取得したときに不動産登記をするのが一般的になっています。

 寄附などによる道路の整備と不動産登記

 現在でも大半の林道や一部の市町村道などでは、受益者負担の観点から用地の買収を行わず、用地の寄付がすべて揃ったら整備するという手法がとられています。 戦前は、都市間を結ぶ幹線道路や軍事用の道路などでは用地買収が行われていましたが、地域の利便のための道路では用地の寄付を受けて整備する手法が広く使われていました。

 用地の寄付を受けて造られた道路の中には、寄附願や上地願、寄附採納書が保管されていて土地の所有権が道路管理者に移っていることが確実であるものの、不動産の登記が行われていないことがあります。

 不動産登記が困難な場合

 次のようなときには、不動産登記が困難だったり、登記に多大な手間や費用がかかります。

  • 土地の現況と公図が一致していなかったり、民有地同士の境界画定ができないため、分筆ができない
  • 広大な山林など隣接地が多く、境界の画定に多大な手間がかかる
  • 公図混乱区域である
  • 土地の所有者やその相続人が多数いて、連絡の取れない人などがいる
  • 土地の抵当権等所有権以外の権利の抹消ができない

 このような状況の中で、災害復旧などの緊急性の高い工事を行うために用地取得を急いだり、多くの整備要望に応えるために登記事務を後回しにしていたという事例もあります 2) 3) 4)

公図

道路が分筆されていない山林の公図

地籍図

地籍調査により道路が分筆登記された地籍図

図表出典〕国土交通省 地籍調査・都市再生街区基本調査・その他 19世紀の遺産(リンク切れ)

 無償使用許諾等で道路になっている場合

 道路の整備手法として、次のように、道路用地の権利者から無償使用許諾を得て道路法の道路区域にする手法があります。 土地の無償使用許諾は登記簿には反映されませんし、道路管理者にその土地の所有権がありませんが、道路法の私権の制限によって道路として管理できます。

  • 地域の慣習や住民の要望などで、道路を整備するときに用地の寄付ではなく工事承諾等で整備した。
  • トンネルを造るときに坑口は用地を買収したが、トンネル部は区分地上権を設定せずに無償使用許諾によった。
  • 建築基準法によりセットバックした道路の部分や隅切り部を用地の寄付ではなく無償使用許諾により整備した。
 沖縄県の事情

 沖縄県では米国占領下に権原の取得なしに道路となった土地があるため、その土地の買収が進められています 5) 6)

私権の制限

 道路法に『道路を構成する敷地、支壁その他の物件については、私権を行使することができない。但し、所有権を移転し、又は抵当権を設定し、若しくは移転することを妨げない。』と定められています道路法 第4条

 私権は、当初適法に供用が開始された道路の区域で制限されます。 『当初適法に』とは、供用開始された時点で次のような何らかの権限を得ている場合を意味します。

  • 道路の敷地が取得され登記されている
  • 登記はされていないものの、寄付などにより道路の敷地が取得されている
  • 土地の所有者から使用許諾を得ている

 一旦、適法に供用が開始され道路として使用が開始されると、公用制限としてその土地に道路法の私権の制限がかかります。

 供用が開始された道路の土地の所有権を取得した人は、私権が制限された土地の所有権を得たにすぎません。 道路管理者が登記をしない間に登記をして道路の敷地の所有権を取得した人や、道路としての使用許諾がされている道路の敷地の所有権を取得した人が、道路管理者に土地の買い取りや損害賠償、賃借料の支払いを求めたり、通行を妨げたりすることはできません最高判昭和44年12月4日

 私権は道路の区域が決定され土地の権原が取得されたときから制限されます道路法第91条第2項。 道路の供用が廃止されたり道路区域から外れた後、不要物件の管理期間が終わったときに私権の制限が外れます道路法第92条第2項。 道路の路線の指定や認定がされる前に設置されていた兼用工作物は、私権の制限の例外となります道路法第20条道路法第98条

登記をしていない道路敷地が第三者に売却された事件 (最高判昭和44年12月4日)

○ 事件の概要
 従前の所有者が道路敷地を贈与し、道路法所定の道路として適法に供用の開始がされていたものの、登記がされていなかった土地の所有権を取得し登記をした第三者が、道路管理者に対し土地の不法占拠による損害賠償を求めた。

○ 判決の要旨

 他人の土地について何らの権原を取得することなく供用を開始することは許されないが、当初適法に供用が開始され、道路として使用が開始された以上、道路法所定の制限が加えられる。 その制限は、当該道路敷地が公の用に供せられた結果発生するもので、当該道路の廃止がなされないかぎり、敷地所有権に加えられた制限は消滅するものではない。
 その後に当該敷地の所有権を取得し登記を経た第三者は、上記の制限の加わった状態における土地所有権を取得するにすぎないものと解すべきであり、道路管理者に対しその使用収益権の行使が妨げられていることを理由として損害賠償を求めることはできない 1)

 1) 最高判昭和44年12月4日裁判所裁判例情報

道路敷地民有地の取扱い

 道路敷地民有地の現況

 道路敷地民有地は、下記のように大量に存在しています。

  • 栃木県では平成16年度に13,872筆の未登記筆があり、未登記対策を進めた結果、平成27年度には9,660筆になりました 1)
  • 埼玉県では県土整備部所管の道路敷地内の未登記土地が約4,300筆あったところ、平成18〜27年度に2,350筆の処理をし、平成27年9月末現在で1,983筆が残存しています 2)
  • 岐阜県では道路や河川の用に供されている未登記の土地が平成12年末に12,966筆あり、そのうち3,190筆が平成22年度末までに処理されています 4)
  • 千葉県市川市では、未登記道路の土地が平成24年9月末時点で約1,400筆ありました 9)
  • 高知県南国市では、未登記道路の土地が平成18年現在で22,804筆残っていました 10)

 道路敷地民有地があることにより生じる問題

 道路敷地民有地には道路法第4条の私権の制限がかかるため、道路管理上の支障が生じることはほとんどありませんが、次のような問題が生じることがあります 1) 4) 11)

  • 土地の所有権の第三者対抗要件に欠け、資産管理の面から不適切である
  • 時間がたつにつれ相続の発生や転売、抵当権等の新たな権利の設定などにより処理が困難化する
  • 道路敷地民有地の名義人に固定資産税や都市計画税がかかっていることがある
    (名義人が市町村の固定資産税部局に申請をすれば非課税となる。 地方税法第348条第2項第5号第702条の2第2項
  • 道路敷民有地の沿道の土地は、道路の区域には接してるものの道路の敷地には接していない土地になり、道路管理者との境界確定ができない
  • 敷地内民有地を通って水道などを引き込む人が、道路使用料を請求されるなどのトラブルが発生することがある

 道路敷地民有地の整理

 地域により道路敷地民有地が生じた経緯も違えば、書類の保管状況も住民の権利意識も違います。 そのため、道路敷地民有地の名義人から問い合わせがあったときのみ対応する道路管理者もあれば、予算と人員を措置して道路敷地民有地の整理をしている道路管理者もあります。

 道路敷地民有地の整理に積極的な道路管理者であっても、効率的な事業の執行のために次のような土地の整理は先送りしていることがあります 3) 4) 7)

  • 地図混乱等より測量をすることが困難な土地
  • 土地の所在や境界の特定が困難な土地
  • 相続等で多数の権利者が存在する土地
  • 存在しない法人名義の土地
  • 時効取得が主張できる可能性がある未登記となって20年または10年を超える土地
  • 近い将来、地籍調査や区画整理の換地処分等が行われ登記される可能性がある土地
  • 財産性が低く、必要な手間や費用が高い土地
  • 善意の第三者に転売されている土地

 道路敷地民有地の整理に必要な人員や予算が措置されている道路管理者のなかには、次のような方策で道路敷地民有地を道路管理者に寄付するように求めてるところがあります 3) 5) 6) 8)

  • 登記されていない経緯を調べて、個別に寄付を働きかける。
  • 分筆登記に必要な測量図を作成する。
  • 相続人調査(戸籍簿等の収集、相続人系統図の作成等)を行う。
  • 相続による権利移転の登記をする。
  • 登記に必要な書類を提出した人や、抵当権等の権利を抹消した人などに謝金を支払う。

 限られた道路管理者になりますが、一定の要件に該当する道路敷地民有地を減価のうえ買い入れる制度を設けている場合もあります

道路敷地民有地の紛争対応

 道路敷地民有地が係争となった場合の対応

 当初適法に供用が開始された道路の土地の所有権が係争になったときは、仮に道路管理者以外の人に所有権があるという結論に至ったとしても、その人は道路法で私権が制限された土地の所有者になるとともに、仮に将来、その道路の供用が廃止されたときに土地の所有権を行使できるようになるに過ぎません。 『所有権を移転し、又は抵当権を設定し、若しくは移転すること』以外の私権の行使が制限されているため、道路敷地の明渡しや土地の買い取り、損害賠償、賃借料の支払いを求めることもできません。

 そのため、道路敷地民有地が数多くあるのに対して、係争になることは限られています。

 しかし、他にも不備があったり、係争になったときの対応が不十分だと、住民の財産である道路の土地の所有権が失われたり、不用な支出を行うことになったり、一般の交通に支障が生じることもありえます。 係争になったときは、道路が作られていた時代の整備手法が現在とは異なることを踏まえて、経緯を詳しく調べて対応する必要があります。

 地域に詳しい方に聞くと、その道路がどのように整備されたのかが解ることがよくあります。 そのため、係争となったときに道路管理者が行う実務としては、道路となった経緯を示す書類を探すことがメインとなります。 例えば次のような主張ができる書類を探すことが考えられます。

  • 土地の所有権が道路管理者にあることを、過去の記録や傍証で示す。
  • 適法に道路の供用が開始されたことを、過去の記録や傍証で示す。
  • 分筆や固定資産税の免租などにより道路敷として提供されていたと推察されることを示す。
  • 多年にわたり道路の敷地の名義人からの申し出も無く占有を継続してきたことから時効取得を主張する。
  • 民法の妨害排除請求で通行を確保する。
  • 道路存続の社会性が高いことを示し、土地の明け渡しが権利濫用となることを主張する。
埼玉県道所有権確認請求事件 (和解、さいたま地判越谷支判平成16年12月13日)

○ 事件の概要
 県が昭和31年12月25日に買い取った県道用地が登記されていなかったため、名義人より土地所有権確認請求の訴えが提起された。

○ 事件の経過
 道路管理者に売買契約がされた証拠書類がないため、昭和54年に昭和31年12月25日の土地売買による所有権移転登記請求権を代位原因とする分筆登記を行ったことなどを示したが、第一審はこれを不十分とし、売買代金が支払われたということは疑わしいと判断した。
 道路として使用された以降20年間占有していることから時効取得を主張したが、第一審は固定資産税の課税を抗議された際に放置していたことなどから認めなかった 1)
 県は第一審判決を不服として控訴したが、和解した 2)

 1) 平成17年2月 予算特別委員会 3月7日(埼玉県議会
 2) 平成17年9月 定例会 10月14日( 〃 )

 道路の敷地が背信的悪意者に二重譲渡された場合

 道路の供用開始の手続きの前に道路の敷地が二重譲渡され、不動産登記を理由に権利の主張をされることがあります民法 第177条。 二重譲渡をされた人が背信的悪意者である場合は、不動産登記を理由に道路管理者に対抗することはできません最高判平成8年10月29日

背信的悪意者からの転得者と民法177条の第三者 (最高判平成8年10月29日)

○ 事件の概要
 昭和30年に市が搬入出路を造るため所有者のAから本件土地を買収したが、手違いで登記がされなかった。 市は昭和44年に側溝や舗装などを整備して市道として一般市民の通行の用に供した。 当時、道路区域の決定や供用の開始をした資料はなく、手続きは昭和58年にされた。
 本件土地は昭和57年にAからBに、昭和60年にBからCに売り渡され、Cは本件土地が市道ではない旨を主張して本件土地上にプレハブ建物やバリケードを設置した。
 市は、Cに対して所有権に基づき所有権移転登記手続きを、所有権又は道路管理権に基づきプレハブ建物やバリケードの撤去を求めた。

○ 判決の要旨
 Bは、本件土地が市道敷地として一般市民の通行の用に供されていることを知りながら、市が本件土地の所有権移転登記を経由していないことを奇貨として、不当な利得を得る目的で本件土地を取得しようとしたものということができ、市の登記の欠缺を主張することができないいわゆる背信的悪意者に当たる。
 Bが背信的悪意者であるため、市が昭和58年にした道路区域の決定や供用の開始は、本件土地につき権原を取得しないでしたものということはできず、本件土地は市道として適法に供用の開始がされた。
 その後Cが本件土地を取得し、市が登記を欠くためCに所有権取得を対抗できなくなったとしても、Cは道路敷地として道路法所定の制限が加えられたものを取得したにすぎないから、市は道路管理者としての本件土地の管理権に基づき本件土地が市道の敷地であることの確認を求めるとともに、本件土地上にCが設置したプレハブ建物やバリケードの撤去を求めることができる 1) 2)

 1) 最高判平成8年10月29日裁判所裁判例情報
 2) 公共用物上の不法占拠者の排除 2(1) 最判平成8年10月29日民集50巻9号2506頁(土井翼、東京大学法科大学院ローレビュー、9号88-119頁 2014年)

 道路法による交通妨害の排除

 道路管理者が権原を取得していることを十分に証明することのできない道路敷の部分について、所有権を主張する者が、交通を妨害することがあります。 道路法では、道路における禁止行為(道路法第43条)が行われ、それが継続しているときには監督処分(道路法第71条)を行います。

 それでも現状回復がされないときは、行政代執行(行政代執行法 第2条)を行って交通を確保します。 必要に応じて刑法第124条の往来妨書罪として告発することもありえます刑法 第124条

 民法上の妨害排除請求

 交通に支障を及ぼす虞のある行為が短時間に繰り返されるようなときに、道路法の監督処分等で対応するには限界があります。

 あらかじめ妨害の予防を請求する手段として、道路を占有していることを根拠に、占有訴権といわれる占有物に対する妨害の排除や予防等を請求する方法があります民法 第180条民法 第197〜202条。 道路管理者が道路を適切に管理し事実的に支配しているときは、道路法上の道路管理権の有無にかかわらず、道路の敷地について占有権を有すると判示されています最高判平成18年2月21日

道路を一般交通の用に供するために管理している地方公共団体が当該道路を構成する敷地について占有権を有するとされた事例 (最高判平成18年2月21日)

○ 事件の概要
 国は明治33年に本件土地の寄附を受けて道路を開設し供用したが、土地の登記手続をしていなかった。 市は昭和42年に国から道路敷の無償貸し付けを受け、道路管理者として道路台帳の調製や保管、道路の維持修繕、占用の許可、交通妨害行為に対する監督処分や行政代執行を行ってきた。
 Yらは平成4年に本件土地を買い受けて登記をし、市に本件土地の時価での買取や代替地の提供を求め、市が拒否したところ、平成5年から9年にかけて断続的に交通を妨害したり、妨害するかのような態度を示した。
 市はYらに対して、占有に基づいて占有の妨害の予防を求めた。

○ 判決の要旨
 地方公共団体が、道路を一般交通の用に供するために管理しており、その管理の内容、態様によれば、社会通念上、当該道路が当該地方公共団体の事実的支配に属するものというべき客観的関係にあると認められる場合には、当該地方公共団体は、道路法上の道路管理権を有するか否かにかかわらず、当該道路を構成する敷地について占有権を有する 1) 2) 3)

 1) 最高判平成18年2月21日裁判所裁判例情報
 2) 訴訟事例紹介 道路を一般交通の用に供するために管理している地方公共団体が当該道路を構成する敷地について占有権を有するとされた事例道路行政セミナー、2007.7)
 3) 公共用物上の不法占拠者の排除 2(2) 最判平成18年2月21日民集60巻2号508頁(土井翼、東京大学法科大学院ローレビュー、9号88-119頁 2014年)
 4) 東京高判平成13年10月30日裁判所裁判例情報